La presidenta electa de Brasil, Dilma Rousseff, tendrá una oportunidad inmejorable para que su país avance en el camino que puede convertir el incipiente poder emergente que es Brasil en una potencia robusta. Las condiciones internas y externas no podían ser más propicias.
El sistema internacional atraviesa por una coyuntura inédita: las grandes potencias parecen no tener otra alternativa que aceptar la irrupción de un Sur económicamente dinámico y diplomáticamente asertivo. Hay una compleja redistribución de poder mundial y Brasil es una referencia clave en ese reacomodo de fuerzas.
Asimismo, Dilma cuenta con una coalición socio-política integrada por el Partido de los Trabajadores (PT) y el Partido Movimiento Democrático Brasileño (PMDB), que le permitirá un control simultáneo del ejecutivo, con su vicepresidente, el centrista Michel Terner, y del legislativo, con el 70 por ciento de ambas cámaras; hereda una situación económica sin apremios y contará con nuevos activos, como la explotación de los vastos yacimientos petroleros descubiertos.
Tres intentos fallidos
Esta ocasión privilegiada se comprende mejor si se la mira histórica y comparativamente. Desde que culminó la Guerra Fría, en América Latina ha habido tres intentos para convertir a poderes regionales en poderes extrahemisféricos. Dos han fracasado estruendosamente y otro está en un sendero de frustración.
En efecto, a comienzos de los noventa Argentina y México se postularon para dejar el Tercer Mundo y alcanzar el Primero. Los dos confiaron en que el alineamiento estrecho con Estados Unidos, el desmantelamiento del Estado y la inserción externa derivada del dictado del mercado constituían una fórmula de éxito. La Argentina de 2001-2002 y el México del último trienio han mostrado el carácter frágil y equívoco de esa concepción estratégica.
Brasil, al contrario, no pretendió ser del Primer Mundo: siempre quiso ser una potencia del Sur. Desarrolló, desde los setenta, una política dual frente a Washington: se acercó a Estados Unidos para facilitar su ascenso internacional y se distanció para ser reconocido como actor con intereses propios. A la élite brasileña jamás se le ocurrió arrasar el Estado.
En la primera década del siglo XXI, Venezuela ha intentado expandir su proyección. Sin embargo, encuentra varios límites. En lo interno, tiene una estructura socio-política muy polarizada, una economía con deficiencias y una evidente debilidad institucional. A escala regional tiene un persistente dilema de seguridad con Colombia, que la obliga a estar atenta para evitar ser vulnerable. En el plano internacional tiene una estrategia excesivamente confrontacional frente a Estados Unidos. Si bien tiene gran capacidad de iniciativa, es bajo su nivel de concreción y no logra adhesiones significativas en los foros multilaterales.
Brasil tiene un sistema socio-político abierto a la negociación y al compromiso, posee una economía pujante y su nivel de institucionalización es razonable. El país no tiene hipótesis de conflicto con su antigua rival, Argentina, por lo que puede proyectarse mundialmente sin sentirse condicionado por amenazas próximas. Brasil ha multiplicado su inserción económica y diplomática y ha desplegado una política más ofensiva y constructiva, todo lo cual le ha elevado su poder negociador.
Pragmatismo, en lugar de ideologías
En breve, en veinte años, Brasil ha logrado lo que otros países latinoamericanos no han podido alcanzar: ser aspirante a potencia global. En ese camino, el componente ideológico ha sido importante. Bajo un marco de cierta continuidad, Fernando Henrique Cardoso y Lula han expresado modelos alternativos para instrumentar la política exterior. Eso es natural en este caso como en muchos otros.
La diferencia fundamental con Argentina, México y Venezuela es que Brasil no ha asimilado dogmas en cuanto al papel del Estado y el mercado, o en términos del significado de las alianzas externas. La antítesis de lo pragmático no es el ideológico, es lo dogmático, es decir, el comportamiento ingenuo, acrítico e inflexible.
Dilma Rousseff seguramente continuará con el pragmatismo que ha caracterizado la política exterior brasileña. En eso cuenta con ventajas y retos. Por un lado, la gestión externa de Lula ha implicado un alto nivel de visibilidad y reconocimiento. Brasil afianzó un esquema de cooperación Sur-Sur novedoso como el IBSA (India, Brasil, Sudáfrica), consolidó el G-4 (Brasil, India, Japón, Alemania) como mecanismo para procurar la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU, estimuló el despliegue del BRIC (Brasil, Rusia, India, China) en materia comercial, dinamizó su protagonismo en cuestiones financieras a través del G-20 (entre los que está la Argentina), logró la constitución del Consejo de Defensa Sudamericano, entre otros.
Las tareas pendientes
Sin embargo, los desafíos que confronta son relevantes. Brasil aún tiene que resolver una delicada agenda interna, probar eficacia en su despliegue externo y precisar el tipo de liderazgo regional que está dispuesto a ejercer. El país afronta viejos y nuevos problemas: por ejemplo, la persistente desigualdad y creciente criminalidad incidirán en el alcance de la diplomacia brasileña. Hasta ahora, Brasil ha mostrado tener poder, esto es, atributos y recursos que le permiten tener un impacto internacional. Pero si quiere ser potencia, es decir, ganar en influencia y prestigio, deberá concentrar esfuerzos en superar las dificultades y las restricciones internas.
En el frente externo deberá ser más eficaz. Brasilia fracasó en la postulación de Luis Felipe de Seixas Correa como director general de la OMC y no pudo acelerar la reforma en Naciones Unidas. Su iniciativa conjunta con Turquía frente a la cuestión nuclear en Irán, si bien meritoria, no parece alterar la política en el área ni la de los principales actores externos vinculados al tema y el uso, por parte de Estados Unidos, de siete bases militares en Colombia no fue frustrado por Brasil, sino por la Corte Constitucional colombiana.
¿Qué tipo de liderazgo?
El sistema internacional atraviesa por una coyuntura inédita: las grandes potencias parecen no tener otra alternativa que aceptar la irrupción de un Sur económicamente dinámico y diplomáticamente asertivo. Hay una compleja redistribución de poder mundial y Brasil es una referencia clave en ese reacomodo de fuerzas.
Asimismo, Dilma cuenta con una coalición socio-política integrada por el Partido de los Trabajadores (PT) y el Partido Movimiento Democrático Brasileño (PMDB), que le permitirá un control simultáneo del ejecutivo, con su vicepresidente, el centrista Michel Terner, y del legislativo, con el 70 por ciento de ambas cámaras; hereda una situación económica sin apremios y contará con nuevos activos, como la explotación de los vastos yacimientos petroleros descubiertos.
Tres intentos fallidos
Esta ocasión privilegiada se comprende mejor si se la mira histórica y comparativamente. Desde que culminó la Guerra Fría, en América Latina ha habido tres intentos para convertir a poderes regionales en poderes extrahemisféricos. Dos han fracasado estruendosamente y otro está en un sendero de frustración.
En efecto, a comienzos de los noventa Argentina y México se postularon para dejar el Tercer Mundo y alcanzar el Primero. Los dos confiaron en que el alineamiento estrecho con Estados Unidos, el desmantelamiento del Estado y la inserción externa derivada del dictado del mercado constituían una fórmula de éxito. La Argentina de 2001-2002 y el México del último trienio han mostrado el carácter frágil y equívoco de esa concepción estratégica.
Brasil, al contrario, no pretendió ser del Primer Mundo: siempre quiso ser una potencia del Sur. Desarrolló, desde los setenta, una política dual frente a Washington: se acercó a Estados Unidos para facilitar su ascenso internacional y se distanció para ser reconocido como actor con intereses propios. A la élite brasileña jamás se le ocurrió arrasar el Estado.
En la primera década del siglo XXI, Venezuela ha intentado expandir su proyección. Sin embargo, encuentra varios límites. En lo interno, tiene una estructura socio-política muy polarizada, una economía con deficiencias y una evidente debilidad institucional. A escala regional tiene un persistente dilema de seguridad con Colombia, que la obliga a estar atenta para evitar ser vulnerable. En el plano internacional tiene una estrategia excesivamente confrontacional frente a Estados Unidos. Si bien tiene gran capacidad de iniciativa, es bajo su nivel de concreción y no logra adhesiones significativas en los foros multilaterales.
Brasil tiene un sistema socio-político abierto a la negociación y al compromiso, posee una economía pujante y su nivel de institucionalización es razonable. El país no tiene hipótesis de conflicto con su antigua rival, Argentina, por lo que puede proyectarse mundialmente sin sentirse condicionado por amenazas próximas. Brasil ha multiplicado su inserción económica y diplomática y ha desplegado una política más ofensiva y constructiva, todo lo cual le ha elevado su poder negociador.
Pragmatismo, en lugar de ideologías
En breve, en veinte años, Brasil ha logrado lo que otros países latinoamericanos no han podido alcanzar: ser aspirante a potencia global. En ese camino, el componente ideológico ha sido importante. Bajo un marco de cierta continuidad, Fernando Henrique Cardoso y Lula han expresado modelos alternativos para instrumentar la política exterior. Eso es natural en este caso como en muchos otros.
La diferencia fundamental con Argentina, México y Venezuela es que Brasil no ha asimilado dogmas en cuanto al papel del Estado y el mercado, o en términos del significado de las alianzas externas. La antítesis de lo pragmático no es el ideológico, es lo dogmático, es decir, el comportamiento ingenuo, acrítico e inflexible.
Dilma Rousseff seguramente continuará con el pragmatismo que ha caracterizado la política exterior brasileña. En eso cuenta con ventajas y retos. Por un lado, la gestión externa de Lula ha implicado un alto nivel de visibilidad y reconocimiento. Brasil afianzó un esquema de cooperación Sur-Sur novedoso como el IBSA (India, Brasil, Sudáfrica), consolidó el G-4 (Brasil, India, Japón, Alemania) como mecanismo para procurar la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU, estimuló el despliegue del BRIC (Brasil, Rusia, India, China) en materia comercial, dinamizó su protagonismo en cuestiones financieras a través del G-20 (entre los que está la Argentina), logró la constitución del Consejo de Defensa Sudamericano, entre otros.
Las tareas pendientes
Sin embargo, los desafíos que confronta son relevantes. Brasil aún tiene que resolver una delicada agenda interna, probar eficacia en su despliegue externo y precisar el tipo de liderazgo regional que está dispuesto a ejercer. El país afronta viejos y nuevos problemas: por ejemplo, la persistente desigualdad y creciente criminalidad incidirán en el alcance de la diplomacia brasileña. Hasta ahora, Brasil ha mostrado tener poder, esto es, atributos y recursos que le permiten tener un impacto internacional. Pero si quiere ser potencia, es decir, ganar en influencia y prestigio, deberá concentrar esfuerzos en superar las dificultades y las restricciones internas.
En el frente externo deberá ser más eficaz. Brasilia fracasó en la postulación de Luis Felipe de Seixas Correa como director general de la OMC y no pudo acelerar la reforma en Naciones Unidas. Su iniciativa conjunta con Turquía frente a la cuestión nuclear en Irán, si bien meritoria, no parece alterar la política en el área ni la de los principales actores externos vinculados al tema y el uso, por parte de Estados Unidos, de siete bases militares en Colombia no fue frustrado por Brasil, sino por la Corte Constitucional colombiana.
¿Qué tipo de liderazgo?
Resta ver cómo asumirá Dilma el asunto del liderazgo regional de Brasil. Hubo y hay dos alternativas: o Brasil pretende la hegemonía -algo muy oneroso y exigente- o apunta a formas razonables de liderazgo múltiple. Por ejemplo, ¿estará dispuesta a generar y/o aceptar un liderazgo concertado (modos de articulación de posiciones convergentes), un liderazgo colaborativo (basado en distribuir recursos y bajar costos), un liderazgo compartido (fomentar una comunidad de pares con un destino común) o un liderazgo distributivo (acciones dirigidas a "empoderar" a otros actores vecinos)? En todo caso, la región será con certeza un punto de referencia esencial para la proyección global de Brasil.
* Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Di Tella.
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