Por Mónica Hirst*
Una especialista de la Universidad Di Tella analiza la política exterior de Brasil en el Siglo XXI.
La presente es una visión general breve de la política exterior contemporánea de Brasil y de algunos de los desafíos futuros. Durante la administración de Lula da Silva, la diplomacia presidencial ha estado signada por una política exterior activa principalmente preocupada por ampliar la presencia del país en las negociaciones económicas mundiales, las instituciones multilaterales y los asuntos regionales. Se asumió este compromiso al tiempo que se fueron profundizando los lazos con las economías industrializadas y con el Sur emergente.
Una especialista de la Universidad Di Tella analiza la política exterior de Brasil en el Siglo XXI.
La presente es una visión general breve de la política exterior contemporánea de Brasil y de algunos de los desafíos futuros. Durante la administración de Lula da Silva, la diplomacia presidencial ha estado signada por una política exterior activa principalmente preocupada por ampliar la presencia del país en las negociaciones económicas mundiales, las instituciones multilaterales y los asuntos regionales. Se asumió este compromiso al tiempo que se fueron profundizando los lazos con las economías industrializadas y con el Sur emergente.
El enfoque multipolar de Brasil, en lo que respecta a las relaciones internacionales, se evidencia a través de su renovada relación con Estados Unidos y Europa –podría decirse una relación más equilibrada que en el pasado– junto con lazos más cercanos con China, India, Rusia y Sudáfrica como parte de su compromiso con las relaciones Sur-Sur.
También ha resurgido una prioridad con respecto a América del Sur evidenciada por esfuerzos diplomáticos y de desarrollo mejorados. Brasil se ha rehusado a referirse a las turbulencias políticas en la región mediante un prisma de defensa y en cambio ha optado por promocionar una mejor gobernabilidad y acción democrática en América del Sur. Ha reforzado su apoyo al multilateralismo para dar pelea a las crisis en la seguridad y política internacional, y ha insistido acerca de la necesidad de una revisión conceptual de las estructuras institucionales mundiales. El desafío clave para Brasil es encontrar el equilibrio entre su rol de potencia regional y de actor mundial, lo cual dependerá en gran medida en su selección de recursos como poder blando y la denominada diplomacia de poder medio.
Introducción. En los últimos años Brasil ha perseguido una política exterior más ambiciosa con el objetivo de ampliar la presencia del país en las negociaciones económicas mundiales, las instituciones multilaterales y los asuntos regionales. La diplomacia presidencial se ha convertido en un enfoque de política exterior activa simultáneamente preocupada por profundizar los lazos con las economías industrializadas y el Sur emergente. Se han reformado las relaciones con Estados Unidos y la Unión Europea; tanto China como la India se han convertido en socios internacionales clave, hay una profundización renovada del multilateralismo Sur-Sur y una presencia sin precedentes en América del Sur.
Un conjunto diversificado de “frentes externos” para Brasil ha conducido a una participación innovadora en los foros económicos y la política mundial, aunque Brasil aún se enfrenta a las limitaciones de un sistema estructural internacional asimétrico, junto con una complejidad histórica asociada a la prominencia de Estados Unidos en los asuntos hemisféricos.
En el reino de la seguridad, Brasil ha desarrollado un conjunto de enfoques para afrontar las nuevas amenazas mundiales y los conflictos dentro y entre los estados. Ha rehuido al alineamiento expreso con las políticas de defensa de Estados Unidos pero ha brindado un apoyo discreto a la guerra contra el terrorismo conducida por Estados Unidos.
En cuanto a la multilateralidad, principalmente en las Naciones Unidas, Brasil ha insistido en la necesidad de una revisión conceptual de las estructuras institucionales mundiales, en especial la reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. La política exterior de Brasil ha comenzado a preocuparse por el impacto humanitario de la acción militar y la importancia del equilibrio entre la paz, la solidaridad y la globalización. La diplomacia proactiva de Brasil hizo que fuese seleccionado cuatro veces como miembro no permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU) en la era post-guerra fría: en 1988-1989, 1993-94, 1998-99 y 2004-2005. Se espera que el país asuma esta posición nuevamente en el período 2010-2011.
Un aspecto particularmente significativo de las políticas de defensa y exterior de Brasil se relaciona con los asuntos regionales. América del Sur ha asumido un papel importante sin precedentes para Brasil, en base a la idea de que el país debe ampliar su responsabilidad de mantener la estabilidad política regional mediante la promoción de instituciones y valores democráticos más sólidos y la ampliación de la cooperación de seguridad regional. Brasil se ha rehusado a un enfoque securitista para afrontar las turbulencias políticas en la región y ha ampliado sus responsabilidades como agente de paz, ofreciendo mediación política local y contribuyendo a los resultados institucionales y democráticos. De hecho, desde la inauguración de la administración del presidente Lula en 2003, la diplomacia brasileña ha sido particularmente activa con respecto a la promoción de reglas democráticas estables en América del Sur dejando atrás su adhesión al principio de no intervención en asuntos de otros países. Este cambio se tornó especialmente visible en las responsabilidades asumidas durante la última intervención de la ONU en Haití, cuando Brasil asumió el mando militar de la misión Minustah.
Política exterior durante el gobierno de Lula. Desde la inauguración del gobierno de Lula en 2003, la política exterior de Brasil se ha tornado más proactiva en asuntos de seguridad, políticos y económicos mundiales. Esto ha conducido a la ampliación de las responsabilidades y los intereses regionales y globales de Brasil. Esta estrategia nacional más amplia tuvo lugar cuando las aspiraciones internacionales de Brasil coincidieron con una difusión del poder en los asuntos mundiales hacia una mayor multipolaridad que ha abierto un espacio para un nuevo grupo de potencias emergentes. Brasil es, sin duda, una de ellas.
Con el gobierno de Lula, la diplomacia presidencial alcanzó su apogeo en los asuntos internacionales de Brasil. Desde un punto de vista institucional el Ministerio de Relaciones Exteriores –conocido como Itamaraty– continúa siendo el principal organismo del Estado a cargo de los asuntos internacionales, sean estos de naturaleza política, económica o de seguridad, o bilaterales, regionales o multilaterales en cuanto al nivel de compromiso. Esto impone, obviamente, un perfil centrado en el Estado, en lo que hace a las negociaciones externas y a las motivaciones detrás de la definición de intereses nacionales. La actividad diplomática se ha tornado más especializada a medida que la agenda internacional del país se vuelve más diversa y compleja y se encuentra sujeta a presiones políticas y sociales mayores en un contexto de intensa competencia interburocrática entre los ministerios y la profundización de la democracia.
En el frente político interno, las prioridades de la política exterior del gobierno de Lula han estimulado un debate polarizado entre el “público atento” de los asuntos externos de Brasil. El centro del debate, y como resultado de los asuntos internacionales, ha sido la evaluación de las ganancias políticas e incentivos económicos para el país.
Por primera vez, las opciones internacionales se han convertido en un tema de debate interno y de tensión inherente a Brasil, lo cual lleva a una clara diferenciación entre las tendencias neoliberales y neodesarrollistas. Aunque más comprometido con la segunda opción, el gobierno de Lula también refleja las ambigüedades y contradicciones impuestas por el amplio espectro político del cual ha dependido durante su primer mandato (2003-2006) y el mandato actual (desde 2007). Es probable que esta tensión continúe e informe a la política exterior brasileña incluso después de la presidencia de Lula.
Ganar terreno a nivel mundial. Brasil ha estado siempre a favor de la multipolaridad. Una vez más, en esta nueva era de política exterior, ha reforzado su apoyo al multilateralismo para abordar las crisis en seguridad y política internacional. Se ha convertido en partidario activo de las iniciativas multilaterales mejoradas, especialmente del rol ampliado de las Naciones Unidas (ONU) en política mundial, y ha aumentado su propia participación y responsabilidades. Para Brasil, la reforma de la estructura parlamentaria y judicial del sistema de las Naciones Unidas se ha convertido en parte integrante de la agenda, y hace así explícita para la comunidad internacional su ambición de ser uno de los nuevos miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
Además de formar parte del denominado G4 (Alemania, Japón e India), el cual se enfocó en movilizar el apoyo a estos países en su reclamo para obtener cargos permanentes en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Brasil ha participado también en varias coaliciones de potencias emergentes, tales como la BRIC (Brasil, Rusia, India y China) y la IBSA (India, Brasil y Sudáfrica). Se ve a estas coaliciones reforzando su influencia y poder en el escenario mundial y en el foro de toma de decisiones.
Después del 11/9, Estados Unidos y Brasil profundizaron sus diferencias en la política mundial. Brasil rehuyó al alineamiento a gran escala con las políticas de defensa de Estados Unidos y creó un enfoque propio para contener al terrorismo. Brasil apoyó la invasión de Afganistán de manera cautelosa y se opuso al ataque militar contra Irak liderado por los Estados Unidos. Mientras tanto, la administración del presidente Lula ha mantenido una posición equilibrada para abordar el terrorismo islámico y los asuntos del Medio Oriente. Su objetivo fue aumentar su visibilidad en los países árabes, como por ejemplo en el caso de la iniciativa de una Cumbre de Países Árabes-Sudamericanos para 2005, cuando Brasil se rehusó a invitar a Estados Unidos como observador.
Por otra parte, Brasil mantuvo una firme aversión con respecto a los grupos y métodos terroristas. Se rehusó a adoptar una actitud flexible hacia el terrorismo que pudiera justificar el uso de la violencia como forma legítima de resistencia a la ocupación extranjera, como lo reclamaban muchos países árabes. La diplomacia brasileña también hizo un esfuerzo especial para tener voz en el conflicto israelí-palestino que condujo a una crisis humanitaria de gran envergadura en la zona de Gaza en 2008.
Por ultimo, pero no por eso menos trascendental, es importante destacar que la política de comercio exterior de Brasil es un componente sustancial de su articulación política y económica mundial. El país se ha convertido en un actor activo en las negociaciones comerciales mundiales, más aún a partir de la creación de la OMC. Desde los años ’90, ha avanzado en forma firme hacia una economía de mercado libre, moviéndose en búsqueda de liberar la economía pero sin abandonar sus estrategias de desarrollo industrial. Brasil ha sido también un exportador de productos agrícolas muy exitoso que ha informado su posición sobre las negociaciones comerciales globales.
El país ha concentrado su atención en dos temas principales en las negociaciones multilaterales. Cuando finalmente se obtuvo el consenso para una nueva ronda de negociaciones comerciales mundiales en la Cumbre de Cancún de 2003, Brasil asumió un rol de liderazgo en la creación del G20, un grupo de veinte estados miembro de la OMC preocupados por la distorsión en las prácticas comerciales de productos agrícolas, las condiciones desiguales de acceso al mercado y los problemas dramáticos de seguridad de los alimentos.
A la luz de la actual crisis financiera internacional, Brasil también ha actuado como potencia emergente activa en el diálogo y búsqueda de soluciones transferidos por el Financiamiento del G20 (a nivel de cumbre) desde fines de 2008.
Desafíos regionales. Para Brasil, los asuntos regionales, en especial de América del Sur, han asumido una importancia sin precedentes en el diseño de la política exterior. Durante los años ’90, la política regional de Brasil le dio prioridad a la integración regional, la creación de una Comunidad de América del Sur y, especialmente, al establecimiento del Mercosur. La identidad de Brasil como país latinoamericano fue gradualmente reemplazada por la de potencia de America del Sur y la idea de que el país debía ampliar su responsabilidad en el mantenimiento de una estabilidad política regional mediante la promoción de instituciones democráticas y valores más sólidos. Además, los lazos bilaterales con Argentina se profundizaron aún más a medida que las rivalidades anteriores fueron reemplazadas por una “asociación estratégica”, combinando interdependencia asimétrica, coordinación política y cooperación de seguridad permanente.
El reconocimiento por parte de los socios de América del Sur de su rol como líder regional se ha visto retrasado debido a una combinación de asimetrías estructurales, percepciones erróneas persistentes y diferencias políticas. Asimismo, también ha influido en todo ello la reticencia entre circunscripciones locales tales como los sectores empresarial, político e intelectual acerca de las ambiciones regionales de Brasil. Las dificultades de Brasil en la política regional de América del Sur se han visto agravadas por la nueva tensión de polarización ideológica altamente apreciada por el gobierno de Venezuela bajo el mando del presidente Hugo Chávez durante la última década. La mayoría siente que la administración del presidente Lula debe operar adecuadamente en esta situación utilizando una gran dosis de pragmatismo.
Durante los primeros años del siglo XXI, América del Sur debió enfrentar una nueva fase de inestabilidad política, especialmente en la región andina; lo cual condujo a quiebres institucionales, protestas populares masivas, violencia política y confusión local, acompañado todo ello por fuertes sentimientos anti Estados Unidos. En este contexto, Brasil se convirtió en una fuerza estabilizadora decisiva en América del Sur al insistir en encontrar soluciones políticas que evitaran percepciones manejadas por Estados Unidos orientadas a la seguridad. La crisis de liderazgo de Washington en la región durante la primera década del siglo XXI, junto con una falta de interés y energía política para hacer frente a las “periferias turbulentas”, han ayudado a Brasil a hacer realidad su estatus de potencia regional.
Brasil también desea ser un mediador capaz de “desideologizar” el diálogo entre Estados Unidos y ciertos países de la región, en especial Bolivia, Venezuela y Cuba. Por cierto, los asuntos cubanos probablemente se conviertan en un nuevo tema en la agenda Brasil-Estados Unidos.
Brasil ha apoyado fuertemente la creación de una Unión de América del Sur (Unasur) para mejorar la coordinación de defensa y política dentro de la región. Esta iniciativa se ha extendido recientemente a la creación de un Consejo de Defensa de América del Sur, un organismo regional que apunta a coordinar el dialogo dentro de la región sobre asuntos de seguridad.
El reciente Plan de Defensa Nacional (2009) ha vuelto explícito un enfoque innovador para la articulación entre los asuntos de defensa nacional y los asuntos internacionales del país. Los oficiales militares brasileños no han dejado atrás sus fuertes sentimientos nacionalistas, hoy en día evidenciados mediante posturas defensivas hacia la presencia de actores internacionales (especialmente ONGs) en áreas estratégicas como la Selva Amazónica o en países vecinos.
En la última década, Brasil ha incrementado su presupuesto de defensa en un 29,8%. En el presente, las Fuerzas Armadas Brasileñas cuentan con 342.300 hombres; 217.800 en el ejército, 61.000 en la marina y 63.500 en la fuerza aérea. Brasil también ha ampliado su presencia en el mercado mundial de equipamiento militar tanto como proveedor como receptor. Vale la pena mencionar, entre sus acuerdos recientes, las negociaciones con Francia que involucran contratos por una suma total de 12 mil millones de dólares estadounidenses para comprar 50 helicópteros de transporte militar y 5 submarinos, lo cual incluye la construcción de un submarino nuclear que será construido con tecnología francesa.
En lo que respecta a la tecnología militar sensible, a medida que se fue consolidando la democratización brasileña se dejó de abordar la no proliferación con posturas defensivas y se respondió a las presiones internacionales con iniciativas diplomáticas positivas. Desde mediados de los años ’90, Brasil desarrolló una agenda positiva en lo concerniente a la adhesión a regímenes internacionales de no proliferación. En 1994, Brasil se unió al Régimen de Control de Tecnología de Misiles (MTCR, por su sigla en inglés), en 1997 firmó el Tratado Anti Minas Terrestres y, al año siguiente, el Tratado de No Proliferación Nuclear (NPT).
Finalmente, la ampliación de la agenda de seguridad cooperativa regional de Brasil ha evolucionado juntamente con el aumento de su participación en actividades de paz. Sin dudas, la convergencia entre los intereses de defensa regional y mundial suministró un importante paso hacia adelante en 2003 cuando el país asumió el comando militar de una misión de reconstrucción post-conflicto en Haití dirigida por ONU conocida como la Minustah.
Recomendaciones. Brasil claramente intenta asumir su rol como líder de América del Sur al tiempo que busca obtener una presencia internacional más sólida. Su exitosa continuidad dependerá de una articulación positiva entre las condiciones locales e internacionales. Desde el punto de vista de la toma de decisiones de políticas externas, ciertas orientaciones como las siguientes parecen esenciales:
1) La administración del presidente Lula ha sido especialmente activa en cuanto a la promoción de una gobernabilidad democrática mejorada en América del Sur. Sin embargo, Brasil deberá moverse con cuidado en la región. Su participación en las crisis de la región, junto con el crecimiento de sus actividades de inversión y comercio con sus socios de América del Sur, no han implicado un reconocimiento automático de su liderazgo regional por parte de sus vecinos. Esto podría conducir también a nuevas complicaciones en los asuntos globales de Brasil. Se requiere más esfuerzo para impulsar su posicionamiento en la región.
2) Brasil necesita obtener el apoyo de su región inmediata antes de que Estados Unidos reconozca su rol de líder regional activo. Mientras tanto, este posicionamiento debe ser perseguido con precaución, para evitar una competencia directa con Estados Unidos. Ambos deben ser colaboradores regionales y no competidores.
3) La política exterior de Brasil necesita equilibrar su rol como potencia regional y actor mundial. No hay duda de que Brasil sobresale como potencia emergente del Sur en la economía y política mundial.
4) El hecho de que Brasil no cuenta con atributos de poder duro les impone limitaciones a sus ambiciones. Un equilibrio exitoso entre los frentes regional y mundial depende de su habilidad para utilizar con prudencia sus recursos de potencia blanda, como ser: su capacidad de diplomacia para promover el mejoramiento de la arquitectura mundial multilateral (en especial la ONU, el FMI, el Banco Mundial y la OMC), su compromiso con los valores democráticos y la estabilidad política en América del Sur, sus esfuerzos por asegurar la expansión de la cooperación Norte-Sur y Sur-Sur para el desarrollo.
5) Finalmente, Brasil no puede separar las ambiciones de expansión mundial y regional de la diplomacia presidencial. Las elecciones de 2010 pueden tener un impacto importante sobre estos atributos, lo cual puede afectar las apreciaciones internacionales y el apoyo local. En otras palabras, cómo hará la política exterior de Brasil para arreglárselas sin Lula es una pregunta importante, una pregunta que deberá ser respondida. Lula se ha convertido en el ícono del resurgimiento internacional de Brasil. Las complicaciones de una política exterior post-Lula no deben ser subestimadas.
* Profesora de Asuntos Internacionales y Coordinadora del área de especialización en Seguridad de la Maestría en Estudios Internacionales de la Universidad Torcuato Di Tella de Buenos Aires
Introducción. En los últimos años Brasil ha perseguido una política exterior más ambiciosa con el objetivo de ampliar la presencia del país en las negociaciones económicas mundiales, las instituciones multilaterales y los asuntos regionales. La diplomacia presidencial se ha convertido en un enfoque de política exterior activa simultáneamente preocupada por profundizar los lazos con las economías industrializadas y el Sur emergente. Se han reformado las relaciones con Estados Unidos y la Unión Europea; tanto China como la India se han convertido en socios internacionales clave, hay una profundización renovada del multilateralismo Sur-Sur y una presencia sin precedentes en América del Sur.
Un conjunto diversificado de “frentes externos” para Brasil ha conducido a una participación innovadora en los foros económicos y la política mundial, aunque Brasil aún se enfrenta a las limitaciones de un sistema estructural internacional asimétrico, junto con una complejidad histórica asociada a la prominencia de Estados Unidos en los asuntos hemisféricos.
En el reino de la seguridad, Brasil ha desarrollado un conjunto de enfoques para afrontar las nuevas amenazas mundiales y los conflictos dentro y entre los estados. Ha rehuido al alineamiento expreso con las políticas de defensa de Estados Unidos pero ha brindado un apoyo discreto a la guerra contra el terrorismo conducida por Estados Unidos.
En cuanto a la multilateralidad, principalmente en las Naciones Unidas, Brasil ha insistido en la necesidad de una revisión conceptual de las estructuras institucionales mundiales, en especial la reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. La política exterior de Brasil ha comenzado a preocuparse por el impacto humanitario de la acción militar y la importancia del equilibrio entre la paz, la solidaridad y la globalización. La diplomacia proactiva de Brasil hizo que fuese seleccionado cuatro veces como miembro no permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU) en la era post-guerra fría: en 1988-1989, 1993-94, 1998-99 y 2004-2005. Se espera que el país asuma esta posición nuevamente en el período 2010-2011.
Un aspecto particularmente significativo de las políticas de defensa y exterior de Brasil se relaciona con los asuntos regionales. América del Sur ha asumido un papel importante sin precedentes para Brasil, en base a la idea de que el país debe ampliar su responsabilidad de mantener la estabilidad política regional mediante la promoción de instituciones y valores democráticos más sólidos y la ampliación de la cooperación de seguridad regional. Brasil se ha rehusado a un enfoque securitista para afrontar las turbulencias políticas en la región y ha ampliado sus responsabilidades como agente de paz, ofreciendo mediación política local y contribuyendo a los resultados institucionales y democráticos. De hecho, desde la inauguración de la administración del presidente Lula en 2003, la diplomacia brasileña ha sido particularmente activa con respecto a la promoción de reglas democráticas estables en América del Sur dejando atrás su adhesión al principio de no intervención en asuntos de otros países. Este cambio se tornó especialmente visible en las responsabilidades asumidas durante la última intervención de la ONU en Haití, cuando Brasil asumió el mando militar de la misión Minustah.
Política exterior durante el gobierno de Lula. Desde la inauguración del gobierno de Lula en 2003, la política exterior de Brasil se ha tornado más proactiva en asuntos de seguridad, políticos y económicos mundiales. Esto ha conducido a la ampliación de las responsabilidades y los intereses regionales y globales de Brasil. Esta estrategia nacional más amplia tuvo lugar cuando las aspiraciones internacionales de Brasil coincidieron con una difusión del poder en los asuntos mundiales hacia una mayor multipolaridad que ha abierto un espacio para un nuevo grupo de potencias emergentes. Brasil es, sin duda, una de ellas.
Con el gobierno de Lula, la diplomacia presidencial alcanzó su apogeo en los asuntos internacionales de Brasil. Desde un punto de vista institucional el Ministerio de Relaciones Exteriores –conocido como Itamaraty– continúa siendo el principal organismo del Estado a cargo de los asuntos internacionales, sean estos de naturaleza política, económica o de seguridad, o bilaterales, regionales o multilaterales en cuanto al nivel de compromiso. Esto impone, obviamente, un perfil centrado en el Estado, en lo que hace a las negociaciones externas y a las motivaciones detrás de la definición de intereses nacionales. La actividad diplomática se ha tornado más especializada a medida que la agenda internacional del país se vuelve más diversa y compleja y se encuentra sujeta a presiones políticas y sociales mayores en un contexto de intensa competencia interburocrática entre los ministerios y la profundización de la democracia.
En el frente político interno, las prioridades de la política exterior del gobierno de Lula han estimulado un debate polarizado entre el “público atento” de los asuntos externos de Brasil. El centro del debate, y como resultado de los asuntos internacionales, ha sido la evaluación de las ganancias políticas e incentivos económicos para el país.
Por primera vez, las opciones internacionales se han convertido en un tema de debate interno y de tensión inherente a Brasil, lo cual lleva a una clara diferenciación entre las tendencias neoliberales y neodesarrollistas. Aunque más comprometido con la segunda opción, el gobierno de Lula también refleja las ambigüedades y contradicciones impuestas por el amplio espectro político del cual ha dependido durante su primer mandato (2003-2006) y el mandato actual (desde 2007). Es probable que esta tensión continúe e informe a la política exterior brasileña incluso después de la presidencia de Lula.
Ganar terreno a nivel mundial. Brasil ha estado siempre a favor de la multipolaridad. Una vez más, en esta nueva era de política exterior, ha reforzado su apoyo al multilateralismo para abordar las crisis en seguridad y política internacional. Se ha convertido en partidario activo de las iniciativas multilaterales mejoradas, especialmente del rol ampliado de las Naciones Unidas (ONU) en política mundial, y ha aumentado su propia participación y responsabilidades. Para Brasil, la reforma de la estructura parlamentaria y judicial del sistema de las Naciones Unidas se ha convertido en parte integrante de la agenda, y hace así explícita para la comunidad internacional su ambición de ser uno de los nuevos miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
Además de formar parte del denominado G4 (Alemania, Japón e India), el cual se enfocó en movilizar el apoyo a estos países en su reclamo para obtener cargos permanentes en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Brasil ha participado también en varias coaliciones de potencias emergentes, tales como la BRIC (Brasil, Rusia, India y China) y la IBSA (India, Brasil y Sudáfrica). Se ve a estas coaliciones reforzando su influencia y poder en el escenario mundial y en el foro de toma de decisiones.
Después del 11/9, Estados Unidos y Brasil profundizaron sus diferencias en la política mundial. Brasil rehuyó al alineamiento a gran escala con las políticas de defensa de Estados Unidos y creó un enfoque propio para contener al terrorismo. Brasil apoyó la invasión de Afganistán de manera cautelosa y se opuso al ataque militar contra Irak liderado por los Estados Unidos. Mientras tanto, la administración del presidente Lula ha mantenido una posición equilibrada para abordar el terrorismo islámico y los asuntos del Medio Oriente. Su objetivo fue aumentar su visibilidad en los países árabes, como por ejemplo en el caso de la iniciativa de una Cumbre de Países Árabes-Sudamericanos para 2005, cuando Brasil se rehusó a invitar a Estados Unidos como observador.
Por otra parte, Brasil mantuvo una firme aversión con respecto a los grupos y métodos terroristas. Se rehusó a adoptar una actitud flexible hacia el terrorismo que pudiera justificar el uso de la violencia como forma legítima de resistencia a la ocupación extranjera, como lo reclamaban muchos países árabes. La diplomacia brasileña también hizo un esfuerzo especial para tener voz en el conflicto israelí-palestino que condujo a una crisis humanitaria de gran envergadura en la zona de Gaza en 2008.
Por ultimo, pero no por eso menos trascendental, es importante destacar que la política de comercio exterior de Brasil es un componente sustancial de su articulación política y económica mundial. El país se ha convertido en un actor activo en las negociaciones comerciales mundiales, más aún a partir de la creación de la OMC. Desde los años ’90, ha avanzado en forma firme hacia una economía de mercado libre, moviéndose en búsqueda de liberar la economía pero sin abandonar sus estrategias de desarrollo industrial. Brasil ha sido también un exportador de productos agrícolas muy exitoso que ha informado su posición sobre las negociaciones comerciales globales.
El país ha concentrado su atención en dos temas principales en las negociaciones multilaterales. Cuando finalmente se obtuvo el consenso para una nueva ronda de negociaciones comerciales mundiales en la Cumbre de Cancún de 2003, Brasil asumió un rol de liderazgo en la creación del G20, un grupo de veinte estados miembro de la OMC preocupados por la distorsión en las prácticas comerciales de productos agrícolas, las condiciones desiguales de acceso al mercado y los problemas dramáticos de seguridad de los alimentos.
A la luz de la actual crisis financiera internacional, Brasil también ha actuado como potencia emergente activa en el diálogo y búsqueda de soluciones transferidos por el Financiamiento del G20 (a nivel de cumbre) desde fines de 2008.
Desafíos regionales. Para Brasil, los asuntos regionales, en especial de América del Sur, han asumido una importancia sin precedentes en el diseño de la política exterior. Durante los años ’90, la política regional de Brasil le dio prioridad a la integración regional, la creación de una Comunidad de América del Sur y, especialmente, al establecimiento del Mercosur. La identidad de Brasil como país latinoamericano fue gradualmente reemplazada por la de potencia de America del Sur y la idea de que el país debía ampliar su responsabilidad en el mantenimiento de una estabilidad política regional mediante la promoción de instituciones democráticas y valores más sólidos. Además, los lazos bilaterales con Argentina se profundizaron aún más a medida que las rivalidades anteriores fueron reemplazadas por una “asociación estratégica”, combinando interdependencia asimétrica, coordinación política y cooperación de seguridad permanente.
El reconocimiento por parte de los socios de América del Sur de su rol como líder regional se ha visto retrasado debido a una combinación de asimetrías estructurales, percepciones erróneas persistentes y diferencias políticas. Asimismo, también ha influido en todo ello la reticencia entre circunscripciones locales tales como los sectores empresarial, político e intelectual acerca de las ambiciones regionales de Brasil. Las dificultades de Brasil en la política regional de América del Sur se han visto agravadas por la nueva tensión de polarización ideológica altamente apreciada por el gobierno de Venezuela bajo el mando del presidente Hugo Chávez durante la última década. La mayoría siente que la administración del presidente Lula debe operar adecuadamente en esta situación utilizando una gran dosis de pragmatismo.
Durante los primeros años del siglo XXI, América del Sur debió enfrentar una nueva fase de inestabilidad política, especialmente en la región andina; lo cual condujo a quiebres institucionales, protestas populares masivas, violencia política y confusión local, acompañado todo ello por fuertes sentimientos anti Estados Unidos. En este contexto, Brasil se convirtió en una fuerza estabilizadora decisiva en América del Sur al insistir en encontrar soluciones políticas que evitaran percepciones manejadas por Estados Unidos orientadas a la seguridad. La crisis de liderazgo de Washington en la región durante la primera década del siglo XXI, junto con una falta de interés y energía política para hacer frente a las “periferias turbulentas”, han ayudado a Brasil a hacer realidad su estatus de potencia regional.
Brasil también desea ser un mediador capaz de “desideologizar” el diálogo entre Estados Unidos y ciertos países de la región, en especial Bolivia, Venezuela y Cuba. Por cierto, los asuntos cubanos probablemente se conviertan en un nuevo tema en la agenda Brasil-Estados Unidos.
Brasil ha apoyado fuertemente la creación de una Unión de América del Sur (Unasur) para mejorar la coordinación de defensa y política dentro de la región. Esta iniciativa se ha extendido recientemente a la creación de un Consejo de Defensa de América del Sur, un organismo regional que apunta a coordinar el dialogo dentro de la región sobre asuntos de seguridad.
El reciente Plan de Defensa Nacional (2009) ha vuelto explícito un enfoque innovador para la articulación entre los asuntos de defensa nacional y los asuntos internacionales del país. Los oficiales militares brasileños no han dejado atrás sus fuertes sentimientos nacionalistas, hoy en día evidenciados mediante posturas defensivas hacia la presencia de actores internacionales (especialmente ONGs) en áreas estratégicas como la Selva Amazónica o en países vecinos.
En la última década, Brasil ha incrementado su presupuesto de defensa en un 29,8%. En el presente, las Fuerzas Armadas Brasileñas cuentan con 342.300 hombres; 217.800 en el ejército, 61.000 en la marina y 63.500 en la fuerza aérea. Brasil también ha ampliado su presencia en el mercado mundial de equipamiento militar tanto como proveedor como receptor. Vale la pena mencionar, entre sus acuerdos recientes, las negociaciones con Francia que involucran contratos por una suma total de 12 mil millones de dólares estadounidenses para comprar 50 helicópteros de transporte militar y 5 submarinos, lo cual incluye la construcción de un submarino nuclear que será construido con tecnología francesa.
En lo que respecta a la tecnología militar sensible, a medida que se fue consolidando la democratización brasileña se dejó de abordar la no proliferación con posturas defensivas y se respondió a las presiones internacionales con iniciativas diplomáticas positivas. Desde mediados de los años ’90, Brasil desarrolló una agenda positiva en lo concerniente a la adhesión a regímenes internacionales de no proliferación. En 1994, Brasil se unió al Régimen de Control de Tecnología de Misiles (MTCR, por su sigla en inglés), en 1997 firmó el Tratado Anti Minas Terrestres y, al año siguiente, el Tratado de No Proliferación Nuclear (NPT).
Finalmente, la ampliación de la agenda de seguridad cooperativa regional de Brasil ha evolucionado juntamente con el aumento de su participación en actividades de paz. Sin dudas, la convergencia entre los intereses de defensa regional y mundial suministró un importante paso hacia adelante en 2003 cuando el país asumió el comando militar de una misión de reconstrucción post-conflicto en Haití dirigida por ONU conocida como la Minustah.
Recomendaciones. Brasil claramente intenta asumir su rol como líder de América del Sur al tiempo que busca obtener una presencia internacional más sólida. Su exitosa continuidad dependerá de una articulación positiva entre las condiciones locales e internacionales. Desde el punto de vista de la toma de decisiones de políticas externas, ciertas orientaciones como las siguientes parecen esenciales:
1) La administración del presidente Lula ha sido especialmente activa en cuanto a la promoción de una gobernabilidad democrática mejorada en América del Sur. Sin embargo, Brasil deberá moverse con cuidado en la región. Su participación en las crisis de la región, junto con el crecimiento de sus actividades de inversión y comercio con sus socios de América del Sur, no han implicado un reconocimiento automático de su liderazgo regional por parte de sus vecinos. Esto podría conducir también a nuevas complicaciones en los asuntos globales de Brasil. Se requiere más esfuerzo para impulsar su posicionamiento en la región.
2) Brasil necesita obtener el apoyo de su región inmediata antes de que Estados Unidos reconozca su rol de líder regional activo. Mientras tanto, este posicionamiento debe ser perseguido con precaución, para evitar una competencia directa con Estados Unidos. Ambos deben ser colaboradores regionales y no competidores.
3) La política exterior de Brasil necesita equilibrar su rol como potencia regional y actor mundial. No hay duda de que Brasil sobresale como potencia emergente del Sur en la economía y política mundial.
4) El hecho de que Brasil no cuenta con atributos de poder duro les impone limitaciones a sus ambiciones. Un equilibrio exitoso entre los frentes regional y mundial depende de su habilidad para utilizar con prudencia sus recursos de potencia blanda, como ser: su capacidad de diplomacia para promover el mejoramiento de la arquitectura mundial multilateral (en especial la ONU, el FMI, el Banco Mundial y la OMC), su compromiso con los valores democráticos y la estabilidad política en América del Sur, sus esfuerzos por asegurar la expansión de la cooperación Norte-Sur y Sur-Sur para el desarrollo.
5) Finalmente, Brasil no puede separar las ambiciones de expansión mundial y regional de la diplomacia presidencial. Las elecciones de 2010 pueden tener un impacto importante sobre estos atributos, lo cual puede afectar las apreciaciones internacionales y el apoyo local. En otras palabras, cómo hará la política exterior de Brasil para arreglárselas sin Lula es una pregunta importante, una pregunta que deberá ser respondida. Lula se ha convertido en el ícono del resurgimiento internacional de Brasil. Las complicaciones de una política exterior post-Lula no deben ser subestimadas.
* Profesora de Asuntos Internacionales y Coordinadora del área de especialización en Seguridad de la Maestría en Estudios Internacionales de la Universidad Torcuato Di Tella de Buenos Aires
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